壹 缘起

当中国城市经历了上世纪80年代后的飞速发展，我们今天感到更多的是地方历史街区的特色文化在快速消失，城市空间和土地资源日益紧张。

这些矛盾在城中村体现得尤为彻底：广州杨箕村一个25平方米的房间挤下12个以收捡垃圾旧货为生的河南上蔡县新田村农民，他们昼夜轮流作息，为的是能让每人都有床位睡个觉，400家商铺蜿蜒其内，4万租客蜗居其中。

这种微型社会滋生了一系列社会病，偷窃、贩毒，以及人口膨胀带来的一系列问题。旧城越秀区，平均人口密度是30364人/平方公里，超过了纽约、东京中心城区人口密度，广州现有的生态环境、能源、土地已经接近人口承载能力的临界点。

国外城市更新起步较早。西方国家近现代意义上的城市更新，起源于工业革命。 1958年8月在荷兰召开了第一次城市更新研讨会。大规模的城市更新运动起源于二战以后，特别是60年代和70年代的英美。

到了70年代，可持续发展的理念出现在城市更新的思想中，并逐步成为当代城市更新的重要思想基础。这一段时期，城市更新主要以研究城市规划与城市发展的问题为主，限制城市扩大的行为。

我国城市更新最早的研究始于1979 年，吴良镛教授从如何正确处理好城市更新中继承与改造的问题出发，提出了“有机更新”的理论构想。主张按照城市内在秩序和规律，顺应其肌理，以适当的规模，合理的尺度，在可持续发展的基础上探求城市的更新发展。

贰 广州城市改造历程

广州城市建设新貌

广州改革开放40年，城市化、工业化快速发展，GDP增长了50倍，2009年达到9112.76亿元。2009年广州服务业增加值5545.56亿元，占地区生产总值的比重为60.9%，在全国仅次于北京，占第二，对经济增长的贡献率达70.1%。

城市人口大量增加，常住人口从200万增加到1500万已达临界点，且高度集中在6个老城区。发展伴随着城市规模的扩大，在市区内留下了大量“三旧”地区，即旧厂、旧城和旧村（“城中村”）。

2008年3月，温家宝总理在参加十一届全国人大第一次会议广东代表团审议政府工作报告时提出，希望广东成为全国节约集约利用土地的示范省。同年12月，根据《国土资源部关于与广东省共同推进节约集约用地试点示范省建设工作的函》，国土资源部与广东省人民政府签署了《共同建设节约集约用地试点示范省合作协议》，并拉开“三旧”改造序幕。

广州“退二进三”已关停搬迁147家企业，未来几年还将有295家企业搬迁出市区，可腾出4300公顷土地用来发展现代服务业。

2015年底，广州建设用地规模进行了调整，共1787平方公里，距土地利用总体规划（2011－2020年）确定的建设用地规模控制线（1949平方公里）仅剩162平方公里。2005－2015年，全市建设用地累计增加293平方公里，年均新增建设用地29平方公里，未来几年广州新增用地非常紧张。广州每平方公里土地产出率低，只有香港的1/17、新加坡的1/18、首尔的1/32、大阪的1/80。依靠用地扩张的发展模式难以为继。亟需盘活存量土地，以及城市更新改造。

广州市土地利用“十三五”规划

广州城市更新的演变历程可归纳为以下三个阶段

1、初步探索阶段（2009年前）

主要是危破房改造、旧城改造等以个案方式缓慢推进（2009年56号文出台之前）。

特点：没有形成系统性政策，严格限制市场等多元主体进入，选择单个项目，主要采取政府资金投入，改善城市环境面貌。

2、“三旧”改造阶段（2009年-2014年）

以全省实施“三旧”改造为契机，出台56号文和20号文，创立“三旧”改造政策体系，稳步推进旧村庄、旧厂房、旧城镇改造。

特点：在政府主导下，允许符合条件的项目自行改造，合理分配土地增值收益，以全面拆建模式为主，单个项目推进，侧重硬件设施改造。

3、“城市系统和谐更新”阶段（2015年至今）

成立城市更新局，出台城市更新“1+3”政策和6号文，常态化有序推进更新改造。

特点：以政府主导、市场运作、利益共享为原则，强调产业转型升级、历史文化保护和人居环境改善，创新性提出“微改造”更新方式，注重长期效益和可持续发展，确保产业和项目的有机融合，完善各利益主体土地增值收益共享机制。

叁 解读

1、城市更新工作纲要：

广州市城市更新（三旧改造）地块分布图

广州市委十届九次全会通过了《中共广州市委、广州市人民政府关于进一步加强城市规划建设管理工作的实施意见》（穗字［2016］9 号）。

据此纲要：

优化城市空间，改善人居环境、传承历史文化、发展社会经济，持续系统地推进差异化的城市更新。

改善社区人居环境，推动老旧社区更新，建设好社区公园，补配套短板、塑造街区活力，促进老城区控量提质，构建15分钟社区步行生活圈。

推进低效存量建设用地再开发，开展成片连片旧厂房改造、村级工业园整合提升、旧楼宇更新，推动土地战略整备，促进城市重点功能区建设。

实施差异化旧村更新，城中村改造和城乡结合部整治，重点功能区旧村以全面改造为主；非重点功能区旧村以微改造为主；城郊与生态保护区旧村以打造特色小镇为主；历史文化名镇名村注重保护与活化利用。

推进事权下放，实行微改造、旧楼宇更新备案制。

简化审批程序， 创新老旧社区、旧楼宇更新规划、建设、消防政策和技术标准。

搭建国有企业为主体的城市更新实施平台，通过补偿奖励，鼓励土地权属人将土地纳入政府收储或自行改造发展总部、科技、电子商务等产业。

支持符合条件的旧楼宇改变功能，发展楼宇经济和政策鼓励的公共设施。

完善城市更新基础数据常态化调查机制,建设城市更新数据中心。设立城市更新基金，引入社会力量参与土地整备。

2、改造对象

A 存量低效用地的改造，“三旧”用地

B 对公众安全构成威胁的楼宇修复

C 老旧社区及其环境、公建套配（学校、医院、养老）

D 文物修缮保护

文物修缮保护

3、相关策略的四个结合

A 城市更新与产业提升相结合

B 保护（传承）历史与提升文化价值相结合

C 依法依规与分类指导相结合

D 科学规划与区分对象探索创新相结合

肆 职权下放

2018年初，广州市将4项市级行政职权事项下放各区实施：

A 片区策划方案和项目实施方案审核

B 年度计划编制

C 符合控规及全市产业目录（发展方向）的村级工业园和旧厂项目的实施方案审核（项目涉及拆除重建的）

D 涉及调整控制性详细规划的片区策划及实施方案审批省

广东省国土厅将4项工作委托广州市行使：

A 调整完善“三旧”改造地块数据库

B 完善历史集体建设用地手续的审查报批

C 完善土地征收手续及其改造实施方案的审查报批

D “边角地、夹心地、插花地”农用地转用和土地征收的审查

E 旧村庄集体建设用地转为国有建设用地的审查报批工作

伍 政策亮点

第一条：自愿原则

充分尊重被改造人的意愿。旧城改造先进行两轮征求意见：第一轮市民投票，同意率超90%的才能启动改造；第二轮签安置协议的居民超过2/3才能实施拆迁，达不到这一条件的，就不能实行改造。

第二条：政府指导，有序开展的原则

科学规划，符合实际，具备可操作性。

第三条：可持续性发展原则

民生为重、优化布局，完善功能配套。

第四条：最大限度盘活存量用地，节约集约用地

节约集约用地

陆 主要政策突破点

一是2009年省政府的78号文。《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号），对土地政策有六大突破：

突破一：可协议出让土地,允许土地权属人自行改造

突破二：土地权属人享受土地增值收益

突破三：集体违法用地处罚后可按土地现状完善用地手续

突破四：集体转国有，允许村集体经济组织将集体建设用地补办征收手续转为国有用地

突破五：按现状完善征收手续的，无需办理农转用手续

突破六：不需要征收报批手续，边角花夹心地符合两规的不用报批

二是2009年广州市政府的56号文即《关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府〔2009〕56号））。

1、旧城改造意愿征询

采取两轮征询制，第一轮须范围内居民90%以上同意才能启动改造工作；第二轮须范围内居民2/3以上同意才能启动拆迁。

2、旧村改造模式

允许通过土地公开出让方式招商融资改造，且可以实行现状出让，公开、公正、公平、择优选择投资主体参与改造；鼓励集体经济联社自主改造。

3、旧村改造“三边”地处理

改造范围内涉及的边角地、夹心地、插花地等，允许在符合土地利用总体规划和控制性详细规划的前提下，通过土地位置调换等方式，对原有存量建设用地进行调整使用。

4、旧厂改造模式

一是无需纳入政府储备的用地，除商品住宅外，允许自行改造，补交地价；二是交由政府储备的，按毛容积率3.5（含3.5）以下，土地出让成交价的60%计算补偿款，公开出让、收益支持。

改造前后的红砖厂，前身为鹰金钱老厂

是2012年广州市政府20号文。《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》（穗府〔2012〕20号）。

1、城乡更新单元

强化规划引领，提出划定城乡更新改造单元，原则上不小于1公顷，可包括1个或多个改造项目，规模较大的可以分期实施。

2、旧厂用地收储

位于重点功能区的、地铁站点周边800米范围的、控规为居住用地的、市政公服设施占50%以上等情况应当按“应储尽储”的原则由政府依法收回。

3、土地归宗

同一城乡更新改造单元中涉及多个权利主体的，应当进行土地归宗，由同一产权主体实施改造，或由多个权利主体联合改造。

4、完善小区功能

市政公服设施的独立用地，原则上不小于更新改造用地面积的15%，一般不少于3000平方米；居住项目的公建配套应当按照建筑面积占计算容积率建筑面积的比例不小于6%设置。

5、完善历史用地

农村集体土地完善历史用地手续后，用地性质转为建设用地，由村集体经济组织申请转为国有土地，确定为农村集体经济组织使用的，办理协议出让手续，并按规定计收土地出让金后交由农村集体经济组织自行改造。

四是2015年《广州市城市更新办法》（广州市人民政府令第134号）、《广州市人民政府办公厅关于印发广州市城市更新办法配套文件的通知》（穗府办〔2015〕56号），即城市更新“1+3”政策。

创新亮点：

创新一：保障公共利益，实现多赢

将社会公益放在第一位，要求城市更新项目，注重长期效益和可持续发展，完善各利益主体土地增值收益共享机制，妥善处理好公共利益、城市更新区域涉及的权属人、投资企业及其它利益相关者的责权利关系，促进经济效益、社会效益和生态效益的协同提升，保障城市可持续发展。

创新二：加强数据调查，优化工作流程

建立了政府主导进行的基础数据调查制度和城市更新基础数据共享机制。规范更新规划和方案编制流程，优化项目方案批复，强化实施监管。一方面在土地及建筑物信息核查、规划编制阶段，数据的准确性大幅提高；另一方面优化政府相关部门的审批和监管。

创新三：强化公众参与，实现规范操作

通过城市更新片区策划方案、实施方案公示、征求利害关系人意见、组织专家论证等多种形式，在各个环节实现城市更新的公众参 与， 并创新性地引入公众咨询委员会和村民理事会制度，充分保障权利人的知情权、参与权。

创新四：坚持政府引导，强化市场运作

根据项目类型选择最合理的推进模式，并明确政府相应的定位和管理深度。在坚持“市场运作”原则的基础上，对于原先单纯依靠市场力量出现问题较多旧村改造引入合作企业的改造项目，适度加大政府主导规范实施的力度。

创新五：明确部门分工，实现管理下沉

市级层面主要负责牵头开展政策研究制定、整体统筹城市更新计划和规划以及审议和批复，区级层面主要负责基础数据和项目实施与监管。

城市更新腾出更多公建空间

五是2016年9月省政府96号文。《广东省人民政府关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府〔2016〕96号）。

1、推进成片连片改造

将“三旧”改造纳入省各级国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划和城乡规划。在上位规划指引下，编制“三旧”改造项目规划。对于不符合土地利用总体规划的零星土地，在不突破城乡建设用地规模，不减少耕地保有量且不涉及占用基本农田的，可按规定申请修改土地利用总体规划。

2、加快完善历史用地

“三旧”用地改造方案涉及完善历史用地的，可由省政府授权地级以上市政府审批。灵活运用综合整治、改变功能、拆除重建、历史文化保护、生态修复等多种模式，加快完善历史用地。

3、鼓励市场主体参与改造

对于独立分散、未纳入成片改造范围的“三旧”用地，原土地权利人可以优先申请自行改造或者合作改造。

4、健全监管机制

市、县级“三旧”改造主管部门要与“三旧”改造主体签订监管协议，明确具体监管措施以及改造主体的责任义务。

琶堤是由珠啤老厂改造而来

六是2017年广州市政府的6号文。《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规〔2017〕6号）。

政策亮点：

1、丰富了自行改造类型

城市更新“1+3”政策规定国有土地旧厂房自行改造主要包括2种类型：①工改工，②工改商。

该《实施意见》强调产业导入，支持产业转型升级高端化发展。国有土地旧厂房改造包括4种类型：①工改工，②工改商，③工改新产业（5年过渡期），④科改科、教改教、医改医、体改体。

2、细化了自行改造补缴土地出让金标准

城市更新“1+3”政策大体上按照基准地价补缴土地出让金。《实施意见》根据省府96号文精神，原则上按照市场评估价补缴土地出让金。

（1）“工改工”可不增收地价

国有土地上旧厂房不改变用地性质，自行改造工业厂房（含科技孵化器） 的，不分割出让可不增收土地出让金；分割出让的，按照《关于科技企业孵化器建设用地的若干试行规定》计收土地出让金。

（2）“工改商”按市场评估价缴交地价

按照省政府96号文要求，国有土地旧厂房按规划新用途改为商业服务业设施用地的，按商业市场评估价补缴土地出让金。

（3）“工改新产业”给予5年过渡期

国有土地旧厂房利用工业用地兴办国家支持的新产业、新业态建设的，可按现有工业用地性质自行改造，按照“工改工”政策执行。5年过渡期后，按新用途办理用地手续。

（4）科研、教育、医疗、体育自行改造按相应地段办公用途市场评估价的一定比例计收地价

一是教育、医疗、体育按20%计收；二是保留工业用地性质的科研用地按20%计收；三是市级以上驻穗科研机构自行改造的科研用途用地，科研按20%计收，其余商务设施性质科研用地按原自有部分按40%、增容部分按70%计收入土地出让金。

（5）其他按市场评估地价40%计收土地出让金

完善历史用地征收手续项目，以协议方式供地的，改造前后均为工业用途的，按市场评估地价40%计收土地出让金。

3、优化了政府收储补偿标准

城市更新“1+3”政策大体上按照规划毛容积率2.0的公开出让成交价40%计算补偿款（花都、从化、增城按照50%计算）。

《实施意见》为鼓励土地权属人交地收储，基本按照政府与土地权属人5:5的思路分配土地增值收益（按时交储奖励10%）。

（1）“工改居”由政府收储的

按规划毛容积率2.0的公开出让成交价或新规划用途市场评估价的40%计算补偿款（可享受政府收储奖励）。

（2）“工改商”由政府收储的

按规划毛容积率2.5公开出让成交价或新规划用途市场评估价的40%计算补偿款（可享受政府收储奖励）。

（3）国有土地旧厂房权属人申请政府收回的

采取一口价方式补偿，按毛容积率2.0商业市场评估价40%计算补偿款（不再享受政府收储奖励）。

4、旧村庄全面改造优化调整

（1）优化改造主体

允许自然村经区政府同意后作为改造主体申请全面改造。

（2）优化引入合作企业时点

旧村庄全面改造基础数据经区政府审核公布后即可通过招标方式引入合作企业，招标时间按《广东省实施〈中华人民共和国招标投标法〉办法》规定的不少于45天。

（3）科学核定复建安置量

按合法建筑面积1∶1核定集体经济组织物业复建总量。对2007年6月30日之前建设的历史集体经济物业，已完善历史用地手续的，可按照保障改造后物业收入不降低原则折算准予复建的总量。村民房屋符合历史用地条件的，按照相关政策纳入改造成本；不符合历史用地条件的，由区政府结合本区实际，研究具体认定标准，符合标准的，纳入改造成本。

（4）优化村民表决程序

旧村庄改造实施方案由村民代表表决通过后，提交市城市更新工作领导小组审议。审议通过并批复后3年内由全体村民（改制居民、祖屋权属人）80%表决通过的，批复生效实施。

（5）合理设置临迁时间

整体实施改造、一次性搬迁的，按5年时间核算临迁费用；分期实施改造、分步搬迁的，按4年时间核算临迁费用。

（6）优化改造成本

旧村改造拆迁奖励可纳入改造成本，具体办法由区政府研究确定。

5、简政放权与监管政策

优化控规调整流程包括：

市城市规划委员会下设城市更新委员会，负责审议城市更新片区（项目）的控制性评细规划调整方案。纳入城市更新年度计划的项目，可同步启动控规调整。

对更新控规调整流程进行优化，将城市更新“1+3”政策片区（项目）控规调整需要组织两轮编制、8个环节，简化为片区策划方案与控规调整方案同步编制、5个环节。

推进事权下放包括：

为调动区的积极性，将老旧小区微改造、旧村庄微改造、旧厂房和旧楼宇微改造项目实施方案的审定权下放区政；

将旧城全面改造项目、旧村全面改造项目实施方案的部分审核权下放区政府。

市发改、国规、建设等部门同步将涉及城市更新项目批后实施的立项、规划、国土等行政审批事权下放区政府。

加强监督考评包括：

一是纳入城市更新计划的项目涉及使用新增建设用地指标的，市国规部门在年度土地利用计划中予以保障。

二是建立健全批后监管机制，各区负责日常监管和动态巡查，在实施方案批复后3个月内签订监管协议，明确监管措施及改造主体责任。

三是实行年度考核，考核结果作为土地利用年度计划管理及实施将惩的重要依据。

沙湾古村

七是2018年4月省国土资源厅的3号文。《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（粤国土资规字〔2018〕3号）

1、进一步下放权限

广东省对“三旧”改造实现零审批，将“三旧”改造所有的审批权委托市级更新部门实施，这一次又将标图建库审查权下放地级以上市；同时，放宽对“旧”的时间要求，从2007年6月30日前放宽至2009年12月31日前。

2、进一步厘清政府职能

2016年底，省政府96号文要求“三旧”改造加强计划管理，这一次又明确政府在“三旧”改造中的职能就是制定规则、编制规划，以及标图建库、实施方案、土地征收审批等，明确改造主体的职能是负责编制项目改造方案，确定改造规模、开发强度、利用方向、资金平衡、需办理的用地手续等内容。

3、规范对改造主体的认定

实施意见明确各类“三旧”项目的改造主体为：完善征收手续后的土地权利人或受让人，土地已流转的原农村集体经济组织或经村集体经济组织表决同意的受让人、承租人，以收购归宗、联营、作价入股等方式整合分散产权的整合人等。其中，首次明确规定集体建设用地使用权的受让人甚至承租人，经村集体经济组织表决同意，也可成为改造主体。

4、明确实施改造的具体方式

改造可以采取拆除重建，也可以采取改变功能、加建扩建、局部拆建、节能改造、完善公建配套设施等非拆除重建方式。

5、规范“三地”报批方式

为促进地块整合改造，结合实践，细化“插花地、边角地、夹心地”报批方式、用地指标安排、报批材料等要求，并将“三地”占项目主体地块面积的比例从10%放宽至20%。

6、明确旧村庄改造的供地对象

改造地块（主要指融资地块）可以协议出让给村的全资子公司或村与公开引进的市场主体成立的合作公司，并可直接协议出让给公开引进的市场主体。

柒 广州城市更新进展

广州市城市更新总体规划

根据广州城市更新总体规划（2015-2020年），到2020年，推进城市更新规模85-100 平方公里。其中，微改造规模48-55 平方公里，全面改造规模37-45 平方公里。实施完成城市更新规模42-50 平方公里。

自2016年至今，共编制并印发了3次城市更新年度计划，分别是《广州市2016年城市更新项目和资金计划》《广州市2017年城市更新项目和资金计划》《广州市2018年城市更新年度计划（第一批）》。《广州市2018年城市更新年度计划（第二批）》正在编制中。

列入2016-2018年城市更新计划的正式项目和片区策划项目共计436个，总用地面积165.08平方公里。其中，全面改造项目61个，用地面积23.43平方公里；微改造项目313个，用地面积53.80平方公里；土地整备或政府收储项目23 个，用地面积1.95平方公里；片区策划39个，用地面积85.90平方公里。共安排市财政资金107637万元。

编制中的《广州市2018年城市更新年度计划（第二批）含正式项目428个， 用地面积25.93平方公里。

1、总规模

全市纳入省国土厅图库的共2万多宗，594平方公里。其中，旧城63.5平方公里，占比10.7%；旧村庄320.65平方公里，占比54.2%；旧厂房20.7平方公里，占比35.1%。白云（135平方公里）、增城（98平方公里）、番禺（86平方公里）3个区排列前三。

全省约2500平方公里，广州占比19%。

删减后，面积202平方公里（30.3万亩）。旧村133.54平方公里（20.03万亩），旧厂46.93平方公里（7.04万亩）， 旧城21.53平方公里（3.23亩）。

截止到2018年5月，全市已批城市更新项目617个，改造面积72平方公里。全面改造项目324个、面积33平方公里，微改造项目293个、面积39平方公里。至5月底，新增增改造项目老旧小区400多个，也即需城市更新项目由617个增至1000多个。

其中：

已批旧村43条，面积19.5平方公里。全面改造39条、面积17.7平方公里，微改造4条、面积1.8平方公里。

已批旧厂269个，面积1395公顷，均为全面改造。

已批旧城20个，面积141公顷。全面改造14个、面积53公顷，微改造6个，面积88公顷。

已批老旧小区：274个，30平方公里。

已批村级工业园：4个，面积39公顷。其中：全面改造2个32公顷,微改造2个7公顷。

已批特色小镇：7个、面积629公顷，均为微改造。

废弃铁路线：35公里。其中荔湾21.4公里、天河6公里、黄埔7.6公里。完善征收手续：已完善149平方公里。区（项目） 的控制性详细

2、二种改造模式并存：全面改造和微改造

探索“微改造”模式，强调以人为本，突出保障城市和人的安全，消除城市安全隐患，对建成区中存在安全隐患的建筑，实施局部拆建、整治，消除安全隐患。同时充分挖掘老城区潜在资源和优势，保护和修缮文物古迹、工业遗产，对历史建筑予以活化利用，延续历史文脉、保存城市记忆。

老旧小区微改造与传统“穿衣戴帽”工程有重大区别，前者更注重文化内涵彰显、历史风貌的传承，探索建与管的并重，不仅要建设、要面貌改变，更加注重产业的引入与培植。

3、城中村改造

已批旧村43条、面积20平方公里。

“城中村”改造的四个目标：

（1）重塑村社景观形态，使建筑布局景观与城市景观相融合。

（2）改善社会管理，村社管理通过完善配套设施与城市社区管理相融合。

（3）转变低效的经济发展方式，使经济发展方式与现代城市社会经济可持续发展相融合。

（4）改善人居环境，使“城中村”环境与广州创建现代宜居城市和国家中心城市的要求相适应。

4、老旧小区改造

广州2000年之前建的老旧小区有779个、建筑面积5180万平方米，涉及人口约80万户、260万人（其中：解放前建成老旧小区31个、解放后至1980年建成老旧小区198个、1980 年至1990年建成老旧小区224个、1990年至2000年建成老旧小区326个）。

万科永庆坊已成网红打卡地

捌 主要项目进展

1、改善人居环境，保障城市居住安全

投入财政资金7.9亿元，推进274个老旧小区微改造，已整治“三线”121千米，维修消防设施933项，维修排水管道更换11千米，规范垃圾清运点设置50个，拆除违章建筑（防盗网）9151平方米，新增绿化16558平方米，修缮历史建筑901平方米。

荔湾区西村街：西村街原来是广州老工业区，是典型的旧城区，荔湾区政府采取微改造模式完成化粪池改造、信报箱改装，消防设施改造，安装门禁系统等，以及完成自来水“一户一表” 改造和环境设施整治等。

越秀区仰忠社区：紧密围绕“三改造一落实”（改造公共设施、改造老旧房屋、改造人居环境、落实物业管理）工作主线，紧扣标准化、精细化、品质化，扎实开展“三线三 管”整治、老旧房屋外立面整饰、楼道内部综合改造等整治任务，大力推进居民自治工作，推动仰忠社区微改造试点进展顺利。

琶洲村：紧邻国际会展中心，通过改造已建设成为商贸与休闲汇集的会展东翼、品质与文化兼具的国际高端城区，打造“广州的曼哈顿”。改造目标是琶洲村各项改造指标“一降四升”，即建筑密度由62%下降到18%、绿地率由4%提升到46%、市政用地由2%增加到16%、公建配套面积比例由0.8%增加到6%，释放面积超过800亩的建设用地，所得土地资源用于市政公配建设、村社物业升级改造、学校等生活配套设施建设。

杨箕村：

 

杨箕村改造前后

2、完善配套设施，提升生活品质

配建公共服务设施（场所）438个，建筑面积207万平方米。学校（含幼儿园）134所，养老机构设施166个，菜市场46个。

越秀区东濠涌 ：东濠涌整治包括九大工程：一是调水补水工程，二是景观堤岸工程，三是两岸建筑物立面整饰工程，四是配套停车场工程，五是机电安装工程，六是高架桥体涂装工程，七是水质净化工程，八是东濠涌管理中心和博物馆建设工程，九是景观休闲带建设。

在整治中把文化建设贯穿河涌治理全过程，挖掘水文化、桥文化、石文化、广府文化、名人文化等人文历史内涵，进一步擦亮“广府文化源地、千年商都核心”品牌，提升城市文化品质。

天河区德欣小区：除了普遍存在的房屋老化损坏、墙体剥落、供水排污系统残旧等，还有停车位紧张、人车混杂、私人花草占用公共通道等问题。

借鉴“共享经济”的概念，将小区的一半车辆分流到附近写字楼的地下停车场，消灭了乱停乱放的现象。

微改造中大家想到了“共享赏花”，鼓励居民将自家种植的花草摆放在新建的花基上，既不影响通行，又方便住户照看花草，还能供大家集体赏花。巧用“共享经济”概念解难题，对今后老旧小区的改造有启迪意义。

3、促进产业转型升级，拉动经济发展

建成科技孵化器5个，通过对46个旧园区、旧厂房、旧楼宇改造，引进百度、腾讯微信总部、唯品会、今日头条(华南区总部)等知名企业，引入上市公司62家，年产值1330亿元，年税收160亿元， 提供就业岗位12万个。

广州·渔人码头：原是番禺区洛溪村集体物业，一期项目通过供给侧结构性改革转型升级，引入了826家企业，可提供就业岗位约6000个，实现GDP100亿元、税收2亿元。

安华汇：白云区永泰村茶山庄旧厂房改造项目（安华汇）为城中村的微改造探索了成功经验：通过“消防安全隐患整治+旧村综合整治+集体旧厂房改造”的组合拳，不再是孤立地对待载体改造，统筹人居环境改善同步实施，实现整体效果的提升。

4、保护历史文化遗产，传承岭南历史文脉

保护修缮文物古迹、工业遗产、历史建筑121宗、总建筑面积17.23万平方米，投入资金约6亿元。

沙湾古镇：改造前，旅游活动功能只集中在古镇核心区，核心保护区以外区域的历史风貌正在逐步丧失。2017年，重点对古镇门户节点进行升级改造，加大对古镇周边区域的旅游配套设施的开发和环境整治，目前该项目正按既定计划有序推进。

改造后，24.4万平方米的低效厂房将更新改造为33.3万平方米的旅游配套建筑，沙湾镇经济发展水平及村民收入将实现较大提升。市政设施及公共服务配套不断完善，村容村貌、居住环境明显提升。

黄埔古村：中国海上丝绸之路的重要起点之一。保护整治前的黄埔古村历史文化建筑破败、乱搭乱建问题突出，新建建筑与古村落形象格格不入。

整治通过导入生态观光农业、餐饮食宿等旅游行业，引入艺术创意产业，优化古村经济结构，村民经济收入逐步提高。通过房屋抽疏，打通消防通道、完善交通系统、优化建筑间距、美化空间形态，使文物保护与开发、改善民生、促进村社经济发展三者平衡发展。控

5、盘活低效存量用地，提升节约集约用地水平

已批项目可储备用地13.7 平方公里，平均节地率48%（备注：节地率＝融资地块净用地面积/（融资地块净用地面积+安置地块净用地面积）。

落实城市发展战略，优化空间布局。 一江两岸三带：已批60个10.2平方公里。黄金三角：已批16个，2.5平方公里。

羊城同创汇：原是羊城晚报总部办公楼，改造前，园区大部分建筑楼龄超过30年，建筑密度较大，存在安全隐患。

2014年，通过引资合作，成立“广东羊城同创文化产业发展有限公司”，对园区单一的办公场所进行特色升级改造，成为绿色、生态的院落式共享生态圈综合体。东风东路临街外立面完成翻新升级，园区公共空间和建筑内部空间得到优化和改造，园区内广场进行铺地更换和苗木种植，更新完善消防设备和消防系统。

广州T.I.T国际服装创意园：前身为成立于1956年的广州纺织机械厂，2004年正式停产，停产时年产值仅1000多万元，处于亏损状态。在不改变用地性质、房屋权属和建筑物主体结构，最大限度保留园区老工业厂区有价值的原始建筑体貌特征及原生态环境的前提下，对园区各部分使用功能进行了重新规划，以符合园区的功能定位和发展的需要，通过升级改造将该旧厂房建设成以服装创意为主题的时尚产业园区。

村企联手，旧纺织厂变身时尚产业园万科广州T.I.T国际时装展示

玖 未来展望

1、政策层面

国家严格划定大城市建设用地增长边界：十八届三中全会后，国家严控500 万以上人口特大城市中心城区新增建设用地；2015年中央城市工作会议明确要严控增量、盘活存量，尊重城市发展规律，开展城市更新和城市修补。广东省在全面推进土地节约集约利用的指导意见中提出，原则上广州每年使用建设用地总量中存量用地的比例不得低于60%。

2、操作层面

国土资源部对征地明确了“占补平衡、占优补优、占水田补水田”的刚性要求。各类城市建设涉及占用耕地的，必须落实先补后占和直接补充优质耕地或水田要求，强化耕地占补平衡制度约束，倒逼城市挖潜利用存量土地。按照广州土地利用现状的实际，即便有新增用地规模和指标，征地工作也难以开展。

《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发〔2016〕147号）深入推进城镇低效用地再开发，进一步盘活建设用地存量，提高土地利用效率。

关于广东省土地年度供应计划。今年3月12日，省国土资源厅领导到广州市调研时提出，广东省将从今年起，除基础设施和民生项目外，不再向珠三角地区直接下达新增建设用地计划指标，探索实行“三旧”全面改造“拆一奖X”，综合整治“拆三奖X”政策。将新增建设用地指标分配与盘活存量建设用地、推进“三旧”改造、推进拆旧复垦等工作挂钩。推进“三旧”改造，盘活存量土地将成为土地管理的重要方向。

3、城市更新的内涵的提升和外延的拓展

从盘活存量建设用地，节约集约用地，延伸到改善人居环境、促进产业转型升级、社会治理体系完善、人文精神重构等。

从“三旧”改造的范围延伸到了老旧小区微改造、特色小镇、村级工业园产业转型升级、历史文化街区保护与活化等。

特大城市发展建设将进入以盘活存量为主、在存量空间中实现增量价值的发展阶段，城市更新将是未来城市发展的重要驱动力和长期重点系统工程差异化推进，更新即为发展。

共享绿道

拾 疑难及误区

1、旧城历史文化保护有改善

很多媒体在讨论和关注羊城是否正在消失……

文化的传承，除了语言、风俗以外，更多的就是实物的相传，而古民居则是传递文化的一个很好的载体。比如北京的四合院、上海的里弄等，其纵向记忆着城市的史脉与传衍，横向展示着其宽广而深厚的阅历，并在这纵横之间交织出每个城市独有的个性与身份。

我们总说要打造城市的名片，其实最响亮和夺目的名片就是城市历史人文的特征。广州是1982年国家首批颁布历史文化名城之一，是唯一一个有2200年历史的沿海特大城市，拥有“全国重点文物保护单位”19处（其中历史城区11处）、“广东省文物保护单位”50处（其中历史城区16处）、“广州市文物保护单位”253处（其中历史城区49处），广州市政府登记保护文物单位2002 年是104处，2005年第四次文普是143处。

广州“三旧”改造办成立后的第一次会议就是讨论对历史文化的保护，作出的第一个规定就是在“三旧”改造中加强历史文化保护的规定。明确规定“三旧”改造方案中必须要有关于历史建筑的评估和保护专章。保护修缮文物古迹、工业遗产、历史建筑121宗、总建筑面积17.23万平方米，投入资金约6亿元。

（1）旧城保护规划及要求

《广州市旧城更新改造规划纲要》确定旧城总面积54平方公里。依据《广州市历史文化名城保护规划》《广州市旧城更新改造规划纲要》等规划控制要求，将旧城划分为“一般旧城区”“ 风貌协调区”“ 历史文化街区” “文物保护单位”“ 历史文化街区及文物保护单位䢖设控制带”。

其中：

一般旧城区：25.89平方公里，风貌一般、人居环境有待改善，可连片改造。

风貌协调区：18.8平方公里，具有一定的历史文化价值，且与历史文化街区及文物保护单位相邻的。例华侨新村片区。

历史文化街区：3.21平方公里，文物丰富，历史建筑集中片。按“修旧如旧，建新如故”的原则保护。主要以“留”和“改”为改造手法，进行保护性修缮和整治，延续历史文脉。

文物保护单位：1.03平方公里，按文保法，绝对保护。

历史文化街区及文物保护单位䢖设控制带：5.07平方公里，按《广州市历史文化名城保护规划》保护建设。

（2）3条保护线

第一条：“绝对保护线”内，不拆、原状维修，传承历史文化风貌。

第二条：对“重点保护线”内有历史风貌的文物，按“修旧如旧、建新如故”原则进行改造。

第三条：“更新改造线”内有54平方公里，其中有一些建筑属危破房，对危破房必须改造，建筑可实施成片拆除改造。对一般旧城区，以“拆”为主要改造手法，在综合考虑环境承载力、配套设施饱和度等因素下，合理提高土地开发强度，释放土地资源。

（3）改造项目及要求

东濠涌：改造1.89公里，河段沿线危破旧房全部拆除，拆除面积5.5万平方米，共1153户。通过截污、清淤、净水补水和两岸生态景观建设，恢复河涌防洪、排涝的功能。

南华西危破房改造（一期）：改造面积1.89万平方米，户数为323户，用成片重建的模式，居民可原地回迁。该项目于2009年初完成拆迁工作，现已完工。

逢源路宝盛沙地二期：改造面积1.46万平方米，拆除2.1万平方米，户数为222户，成片重建的模式，居民原地回迁。2009年5月启动，2010年初完成拆迁，现已完工。

恩宁路：改造面积11.37万平，拆除14.1万平方米，1950户，采取综合性整治的模式，保留有历史文化价值的建筑物，拆除危破旧房，无原地回迁，居民可选择就近安置与异地永迁。2007年启动，现已完工。

耀华大街：110米长，典型的麻石街，有30个门牌、39个开间、150户、430人。被划定为广州历史文化街区，其中耀华大街30、12号是保存最完整的西关老宅。

平和大押：位于均禾街的当铺平和大押（有82年历史）是广东保存最完整的当铺建筑。

人民路骑楼街：上世纪30年代陈济棠时兴建。汇集世界各地、不同年代建筑风格，既有20年代英美风，又有60年代苏式风格，是名副其实的活建筑博物馆。

江高镇骑楼：广式砖木结构、人形的屋顶、青红砖砌成方柱、木质房门的平民骑楼。

2、针对性拟定旧村庄保护措施

要求在编制改造方案时,对改造地块内的家族祠堂、名人故居、具有岭南风格的特色建筑及古树名木等列出“历史文化保护清单”，拟定“历史文化保护专章”，制定针对性的保护措施。

聚龙村：光绪十五年（1889年）建成的邝氏富商族地。邝其照在光绪十二年（1886年）创办了广州第一家报社《广报》。据传，当年建村挖地基时曾出红朱石水，风水先生称之为龙出血，故取名“聚龙”。现村有19栋清代民居古建，装有趟栊门、满洲窗，政府计划投资1500万元建广场、聚龙桥、跃龙桥、牌坊、书斋、戏台等景观。

黄埔村：建村1000多年，是明清海上丝绸之路的起点，现存文物建筑51处，其中祠堂16处、家塾2处、官庙1处、园林建筑1处、民居29处、商业街2处。首期按“不改变文物原状”原则修缮9座清代和民国的建筑，2010底已完工。

塱头村：广州惟一曾用城墙围着的村落，是广东27个古村落之一，占地6万多平方米，包括10座门楼、18条古巷、200座明清青砖建筑。

大岭村：位于番禺石楼镇，广州惟一一条历史文化名村，有900年历史。村口的大魁阁塔建于清光绪十年，村内的大榕树有百年历史。有三大古祠：进士公祠、佑江公祠、近湾公祠，另有陈公祠建于明万历年（公元1573），显宗祠建于明嘉庆年（公元1522）。古村9000平方米划为绝对保护区，镇投入近千万元进行整修。

小洲村：始建于元末明初，具有岭南水乡特色，是广东省历史文化名城保护村。有明未清初建的简氏宗祠，还有玉虚宫、翰墨桥和艺术村。

塘坑村：位于南沙区，始建于1398年。拥有广州最早的学堂——明德学堂，广州海上丝绸之路遗址——天后古庙，朱元璋后人的朱文庆公祠。

3、旧厂改造注意工业文化的传承保留

坚持保护工业遗产、传承工业文化的原则，对具有保留价值的工业遗产提出保护措施，保障工业遗产文化的传承。

4、旧村改造断了违章建筑的根

广州旧村违建现象比较普遍，这给旧村改造带来了很大的困难。

村民抢建房子看重的不是补偿，而是房租，现在城中村的房子太好租了，随着城市化发展，广州不少城中村告别了原有的耕种模式，开始过上了当包租公、包租婆的“翘脚数钱”生活。

旧村改造不仅没有诱发村民抢建风潮，而且凡是进行改造的旧村，都彻底断了违建的根。广州近十年每年都要拆除一定数量的违建，但猎德村、裕安围村、黄埔村等改造后，都不再有违法建设，因为已经没有违建的土壤。

2007年5月，猎德村整体改造工作正式启动，2010年9月28日完成复建安置房工程和回迁。村民房屋出租收益从改造前的每月每户800元提高到改造后的4000元，增长5倍；村民自有房屋价值从改造前的4000元/㎡提高到30000元/㎡，增长7倍多；村集体年收入从改造前1亿元提高到5亿元，增长5倍；绿地率由改造前的5%提高到30%；建筑密度由原来的60%降低到28%。改造后的猎德村产业功能、环境完全融入珠江新城中心商务区，实现城乡一体化。

据《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》第七条，旧村改造拆迁补偿标准对违章建筑有严格的限定：2007年6月30日前建成经村集体经济组织批准的三层半以下住宅建筑的总量之外的建筑，可按每平方米1500元核算给予房屋建筑成本补偿，计入改造成本。2007年6月30日后建成的违法建筑，不计入改造成本。

5、利益博弈，广州城市更新亟待提速

旧村改造用地是村民宅基地，属于村集体用地，也是农民唯一的生产资源。因此，要把最大限度保证农民利益，摆在首位。

其次，政府有严密的成本测算，包括安置房住宅、商业等建筑量、容积率、比例等，以最大限度保证改造参与各方的利益平衡，以及公共利益。

广州市专门制定了《广州市城中村改造成本核算指引（试行）》《广州市旧村庄全面改造成本核算办法》，对城中村改造成本核算作了详细的指引，保证改造后村集体经济收入不降低、村集体收入有所增加等。

社会上有人片面议论旧村改造让村民坐地发横财，这种说法并不客观。比如天河林和村改造，当初建广州东站广场的时候，该村为公众贡献了大面积的公共绿地。改造中容积率的提高，以及留给村民的土地，是为村民今后的生活和生存提供一种保障空间。我们应该看到，改造提高了公共配套面积、绿地率等，这是一个多赢的局面。而有的旧村改造谈了8-10年也没能谈下来。广州城市更新的规模约600平方公里要改造，而现在做了好几年了，才完成了11平方公里，按此速度，再过100年都完成不了。所以，任何事情，过了都不好。

近10年来，整体房地产行业蓬勃发展，房价上升，企业公开市场拍卖土地开发经营销售、市民购，买房屋等均获益，并非只有旧村改造才能赚钱，而且国家对增值部分有调节，房价上涨，税收越多，包括增值税、所得税等。客观地说，正是因为企业有开发经营的空间，才推动了旧村的改造，城市更新也体现了社会各方利益的一种再分配和均衡，实现了多赢。

6、调整改造容积率的局限

城市更新须以符合城市规划为前提。但以目前实际情况来看，经初步核算，在54平方公里旧城区域范围内，现状毛容积率达1.67，已经达到了规划的上限，所以只能做减量提质。“城中村”现状平均容积率高达1.5-2.5，所以也不是每条村都能实施全面改造的。

7、老旧小区改造和后续维持管理难度大

老旧小区改造由于全部要靠政府投入，相对深圳等城而言，广州财政收入上缴的比例大，经济压力大。即便如此，从2018年起，广州计划连续三年每年投入不少于10亿元、三年不少于50亿元用于老旧小区改造。对老旧小区的改造注入人文关怀和养老功能：社区里构建成5分钟的步行生活圈；推动在社区里建设价廉物美的长者饭堂，政府提供基本的生活保障。

构思通过地下隧道把老旧小区与地铁联通起来，让居民免受刮风下雨之苦；构思利用广州35公里废弃的铁路，拟从荔湾区开始做示范，改造成步行道和登山道，沿线的旧厂、民居等可改造成咖啡室、健身场所、博物馆以及休闲交流场，打造成一道新的城市风景线。