《广州市违法用地上建筑物没收处置办法》征求公众意见

一、公开征集意见时间

2021年2月1日至2021年3月3日。

二、公众提出意见和建议的途径

（一）电子邮件：发送至电子邮箱gzjianchachu@163.com。

（二）书面信函：邮寄至广州市规划和自然资源局执法监督处，邮寄地址：广州市越秀区豪贤路193号13楼，邮编：510030，收件人：执法监督处，收件电话：020-83392755。

三、公众意见的处理

我局将在征求公众意见结束之日起5个工作日内，公开公众意见及采纳情况。

公众提交意见请一并留下姓名和联系方式，以便作进一步联系。

特此公告。

相关附件

 1.《广州市违法用地上建筑物没收处置办法》（公开征求意见稿）.docx

2.《广州市违法用地上建筑物没收处置办法》的起草说明.doc

《广州市违法用地上建筑物没收处置办法》

（公开征求意见稿）

第一条　为规范违法用地上新建的建筑物及其他设施的没收工作，防止国有资产流失，切实维护土地管理秩序，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国行政处罚法》等法律法规的规定，结合本市实际，制定本办法。

第二条　本市行政区域内依法没收的违法用地上新建的建筑物及其他设施的没收、移交和处置，适用本办法。

本办法所称依法没收的违法用地上新建的建筑物及其他设施（以下简称“违法用地上建筑物”），是指本市自然资源主管部门或依职能负责土地违法行为查处工作的部门（以下称“执法部门”）查处土地违法案件，依法没收的当事人在非法转让、非法占用的土地上新建的建筑物及其他设施。

第三条  违法用地上建筑物的没收、移交和处置遵循属地管理、有效利用、房地一体、分类处置的原则。

第四条  执法部门负责作出没收的行政处罚决定、申请法院强制执行，并负责做好违法用地上建筑物的没收、移交和处置工作。

区人民政府负责统筹、组织、监督违法用地上建筑物的没收、接收和处置工作。

区规划和自然资源、发展与改革、公安、教育、消防、财政、生态环境、住房城乡建设、城市管理综合执法、农业农村等部门和违法用地上建筑物所在地的镇人民政府（街道办事处）按照各自职责配合做好违法用地上建筑物的没收、移交和处置等相关工作。

第五条　违法用地上建筑物的行政处罚决定生效后，执法部门应当根据违法用地上建筑物的具体情况，在10个工作日内拟定接收方案，报请不动产所在地的区人民政府同意。不动产所在地的区人民政府在同意接收方案时应当明确接收单位。接收单位负责组织实施违法用地上建筑物的处置工作。

不动产地所在地的区人民政府可以根据便于管理、处置违法用地上建筑物的原则指定接收单位。违法用地上建筑物属市政基础设施、重点工程建设项目的，可以指定项目主管单位为接收单位；其他违法用地上建筑物，可以指定不动产所在地的镇人民政府（街道办事处）为接收单位。

第六条  当事人自觉配合履行行政处罚决定的，执法部门应当在接收方案批准之日起10个工作日内组织没收工作，并在没收后10个工作日内进行违法用地上建筑物的移交。

第七条　违法用地上建筑物的行政处罚决定生效后，当事人不自觉配合履行行政处罚决定，在法定期限内既不申请行政复议或者提起行政诉讼，或者申请行政复议、提起行政诉讼后行政处罚决定被维持、诉讼请求被驳回的，执法部门应当依法申请人民法院强制执行。

人民法院作出准予强制执行裁定的，不动产所在地的区人民政府应在裁定生效之日起30日内，组织不动产所在地的镇人民政府（街道办事处）和相关部门负责腾空违法用地上建筑物。

第八条 执法部门实施没收、不动产所在地区政府组织不动产所在地的镇人民政府（街道办事处）和相关部门实施腾空违法用地上建筑物时，应当制作《没收财物单据》，由执法部门、参与腾空建筑物工作的相关部门和当事人共同签字确认。当事人拒绝签字的，应当注明理由。

《没收财物单据》应当载明处罚对象、处罚内容、行政处罚决定书编号、违法用地上建筑物所在位置（地址）、占地面积、建筑面积、建筑结构等信息，并附违法用地上建筑物的现场照片。

第九条  违法用地上建筑物没收时，可以通知接收单位同时进行移交。

违法用地上建筑物移交时，交接双方应当进行现场踏勘、留存影像资料，移交书面资料，现场交接。执法部门在移交违法用地上建筑物时，应当填写《非法财物移交书》，并附《没收财物单据》、《行政处罚决定书》、处罚物资专用收据、人民法院准予执行裁定书等材料。

《非法财物移交书》由交接双方核验后共同签字确认，执法部门、接收单位应当分别建立违法用地上建筑物的移交台账和资产管理台账。

第十条 违法用地上建筑物属于国有资产，应当由接收单位实际控制。接收单位应当做好违法用地上建筑物的资产管理、防火、防盗、防汛、安全监督、登记造册等管护工作。

接收单位对违法用地上建筑物进行登记造册时，应当载明建筑位置、建筑面积、占地面积等相关内容，并对《行政处罚决定书》等案卷材料、行政复议机关作出的行政复议决定、人民法院作出的行政裁判等司法文书、《非法财物移交书》等移交文书进行造册存档。

第十一条  接收单位在接收违法用地上建筑物后30日内，应当对违法用地上建筑物是否符合城乡规划（国土空间规划）、生态环境保护、水利工程安全等征询有关部门的意见并拟定违法用地上建筑物的处置方案，报区人民政府批准后实施。

不动产所在地的区人民政府可以对违法用地上建筑物依法采取拆除、保留使用等方式进行处置。除确需保留使用的违法用地上的建筑物外，应以拆为主，应拆尽拆。

确需保留使用的，应当具备完善用地、规划、环保、建筑质量、消防等相关手续的条件。

第十二条  违法用地上建筑物存在下列情形之一的，接收单位应当组织拆除：

（一）违反城市总体规划、控规、国土空间规划等依照法律法规及有关规定应当拆除的，拆除将对公共利益造成重大损害或其他严重后果的除外；

（二）违反生态保护红线管制制度，在自然保护区、风景名胜区、森林公园、地质公园、湿地公园、水源保护区等法定生态保护区中建成与所属法定保护区域的保护要求不一致的；

（三）妨碍行洪、影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他危害水利工程安全的；

（四）建筑质量不合格，或者存在安全隐患的；

（五）存在不符合消防技术规范标准并达到重大火灾隐患判定条件，且不能整改的；

（六）占用的土地未纳入征用、征收储备范围，经征询集体土地所有权人或者国有土地使用权人意见，其要求收回土地、不同意保留违法用地上建筑物的；

（七）其他应当拆除的情形。

第十三条  违法用地上建筑物拆除过程中，接收单位或相关部门应当按有关规定采取相应的土壤污染防治措施。

违法用地上建筑物拆除后，接收单位或相关部门应当将其所占土地恢复到违法用地行为发生时上一年度的土地利用现状地类，并将土地交还原集体土地所有权人或者国有土地使用权人。规划和自然资源主管部门应当按照有关规定及时做好该地块的现状地类变更工作。

第十四条 保留使用的违法用地上建筑物，应按下列规定处理：

（一）依法需要履行项目立项、规划、环评、农用地转用、征收等程序或者依法需要完善集体建设用地相关手续的，接收单位或相关部门按照有关规定组织办理。违法用地上建筑物须在完善各项行政审批手续并经验收合格后方可投入使用。

（二）接收单位应当委托有资质的第三方技术服务机构对违法用地上建筑物是否符合建筑安全要求、是否符合消防安全进行评估，评估的相关费用由区级财政保障。

第十五条 完善建设用地审批手续时，该违法用地上建筑物按下列规定处理：

（一）按规定可以通过划拨方式供地的，违法用地上建筑物可随土地一并划拨，落实村留用地指标的用地除外。

（二）按规定应通过出让等有偿使用方式供地的，由违法用地上建筑物所在地的区人民政府指定具有资质的评估机构对违法用地上建筑物进行评估（不含土地使用权价值）确定违法用地上建筑物价值，连同其占用的土地一并作价供地。

（三）违法用地上建筑物所占土地属于集体所有的，其中完善用地手续时需办理征收的，该违法用地上建筑物不列入征收补偿范围，在办结征收手续后的供地环节中，按本条（一）、（二）项规定处理；完善用地手续时无需办理征收的，违法用地上建筑物可作价给该集体土地使用权人，价格按违法用地上建筑物所在地的区人民政府指定具有资质的评估机构对违法用地上建筑物进行评估（不含土地使用权价值）确定。

第十六条  违法用地上建筑物按照“谁接收谁处置”原则，处置经费由同级财政负担，其处置收入相应缴入同级财政。

违法用地上建筑物处置完毕后，接收单位应当及时将处置情况书面报送执法部门和违法用地上建筑物所在地的区财政部门。

第十七条  在违法用地上建筑物的没收、移交和处置过程中，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十八条  相关部门和单位的工作人员在违法用地上建筑物没收处置工作中存在违法违规违纪行为的，应分别依法依规依纪予以处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十九条  各区人民政府应当结合本辖区实际，研究制定违法用地上建筑物没收处置的具体实施细则。

《广州市违法用地上建筑物没收处置办法》

起草说明

为进一步规范我市对依法没收违法用地上新建的建筑物及其他设施的移交处置工作，防止国有资产流失，切实维护土地管理秩序，提升自然资源依法执法水平，我局起草了《广州市违法用地上建筑物没收处置办法》（以下简称“《办法》”），现将《办法》有关内容说明如下：

一、制定必要性

（一）我市对违法用地上建筑物的没收、移交和处置程序缺乏具体的规定。

没收违法用地上的建筑物是对违法用地行为的重要行政处罚之一，在《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第七十四条、第七十七条中，针对非法转让、占用土地的违法行为，均明确了可予以没收违法用地上新建的建筑物和其他设施的行政处罚，但对如何实施建筑物的没收和移交，没收后如何处置，国家、广东省层面及我市还未作出明确具体的规定，使没收建筑物的执法工作陷入了无法可依的局面，导致涉及没收建筑物的案件往往难以顺利结案，严重制约了自然资源行政执法质效的提高，一定程度上导致了国有资产的流失。

（二）没收违法用地上的建筑物执行困难。

在当前的执法实践中，普遍存在着没收难、移交难、处置难等问题。由于法律没有赋予自然资源主管部门强制执行权，在违法当事人拒绝履行行政处罚决定时，自然资源主管部门只能向法院申请强制执行。对于非诉行政执行案件，我市推行“裁执分离”的模式，即先由广州铁路运输法院或广州铁路运输中级人民法院裁定是否准予执行行政处罚决定，如裁定准予执行，自然资源主管部门再向不动产所在地基层法院申请实际执行，整个程序需时较长；而且，目前各区法院对非罚款类的强制执行申请多采取不受理或不收件的做法，直接导致违法行为得不到纠正，土地行政处罚没有发挥应有的惩罚和震慑作用。

二、制定可行性

执法是一个循序渐进的过程，执法行为需要规范，执法的结果更需要规范。处罚的理性，在一定程度上决定了对处罚执行，即对没收建筑物移交处置工作的理性要求，对没收建筑物的移交处置予以明确规范，是响应依法行政的必然要求和重要表现。

目前，国家尚未就此问题出台专门的法律规范，广东省也没有相关的详细规定，导致我市在违法用地上新建建筑物及其他设施的没收处置工作中无章可循、无据可依。但国内其他省、地级市，如浙江省、北京市、武汉市、苏州市等都已出台相关的规定，这些法律文件为我局草拟《办法》提供了宝贵的借鉴经验。

三、法律政策依据

（一）法律：《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国行政强制法》《中华人民共和国行政复议法》《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国建筑法》；

（二）地方性法规：《广州市违法建设查处条例》；

（三）部门规章：《国土资源行政处罚办法》；

（四）规范性文件：《国土资源违法行为查处工作规程》

（国土资发[2014]117号）《中共广州市委办公厅、广州市人民政府办公厅关于建立土地执法共同责任制的意见》（穗办[2009]1号）《广州市人民政府办公厅关于强化查控违法建设工作责任制的实施意见》（穗府办[2011]29号）《苏州市市区依法没收违法用地地上建筑物及其他设施移交处置办法》（苏府规字[2018]3号）《武汉市违法用地上建筑物处置办法》（武政规[2018]25号）《深圳市规划和国土资源委员会关于印发<关于做好没收违法建筑执行和处置工作的指导意见>的通知》（深规土规[2018]10号）《南京市没收违法用地上建筑物移交处置工作规程》（宁政办发[2020]19号）《北京市没收违法建筑物处置办法（试行）》

四、起草过程

2019年11月，我局组织人员赴武汉市、苏州市进行调研，参考相关城市的经验做法，结合我市实际拟定了《办法》初稿。2019年12月11日，第一次征求局内及各区分局意见；2020年3月3日，第二次征求局内及各区分局意见。2020年3月27日，组织局内相关处室及各区分局对《办法》进行逐条讨论、研究、修改。2020年4月16日，提交我局政策法规处进行合法性初审。2020年4月28日，征求局外相关单位的意见。2020年5月30日，组织局外相关单位对《办法》进行逐条讨论、研究、修改。2020年6月24日，前往广州市司法局对《办法》进行讨论、修改。2020年7月21日，就《办法》中涉及法院职责内容前往广州市中级人民法院进行协商讨论，广州市中级人民法院尚未反馈意见。

五、主要内容说明

《办法》共十七条，主要包括以下内容：

一是明确了《办法》的制定目的和依据、适用范围、依法没收的违法用地上新建的建筑物及其他设施定义、基本原则及各部门的职责分工；

二是提出确定接收主体的程序和原则，即由行政处罚机关拟定接收方案，报请不动产所在地区人民政府同意；不动产地所在地区人民政府可以根据便于管理、处置没收建筑物的原则指定接收单位。

三是规定没收建筑物的主体和程序，包括当事人配合没收和申请法院强制执行两种情况下，实施没收建筑物行为的主体和程序要求。

四是规范了移交建筑物的程序和形式，强调了交接双方在移交和接收建筑物时应当签署和移交的文件。

五是明确了没收建筑物的处置，包括接收单位对没收建筑物的管护义务、处置没收建筑物的原则、流程和方式、对保留使用的没收建筑物完善相关手续的要求，以及处置建筑物的经费负担主体。

六是明确了相关人员的法律责任，强调了执法人员的责任及责任追究。

七是提出了各区政府根据本辖区实际制定具体实施细则，以及本《办法》的有效期。

六、所要解决的主要问题说明

（一）确定没收建筑物接收主体的原则和方式，提高执行质效。

《国土资源违法行为查处工作规程》第14.5条第（3）款规定：“涉及没收新建建筑物和其他设施的，移交不动产所在地县级以上人民政府或者其指定的部门。”《国土资源行政处罚办法》第三十五条规定：“国土资源主管部门作出没收矿产品、建筑物或者其他设施的行政处罚决定后，应当在行政处罚决定生效后九十日内移交同级财政部门处理，或者拟订处置方案报本级人民政府批准后实施。”

根据上述规定，自然资源主管部门在作出没收建筑物的行政处罚决定之后，应当将没收建筑物移交不动产所在地县级以上人民政府或者其指定的部门，或同级财政部门处理。但在我市实践中，具体应该将没收建筑物移交给哪个单位，由哪个单位进行接收和处置，均缺乏相关文件的支持。为落实没收建筑物的移交工作，《办法》第五条规定了确定接收单位的原则和方式，即由行政处罚机关拟定接收方案，报请不动产所在地区人民政府，根据便于管理、处置没收建筑物的原则指定接收单位。该原则的设置，主要考虑到没收建筑物移交后，需由接收单位实际控制，并组织拟定没收建筑物的处置方案，因此以便于管理、处置没收建筑物为原则确定接收单位，能够有效提高针对违法用地上建筑物及其他设施的没收处置行政处罚决定的执行质效。

（二）解决没收执行难的问题。

对于当事人不配合履行没收的行政处罚决定的，即使人民法院裁定准予执行，但各区法院实际执行没收建筑物的时限长，导致一部分没收建筑物仍被违法当事人掌控使用，继续收益，使得从严打击违法用地行为的震慑力大打折扣。就此问题，我局曾与广州市中级人民法院沟通、研讨解决方案，但尚未有有效的解决办法。为解决没收执行难的问题，《办法》第七条规定了在法院裁定准予执行后，由不动产所在地区人民政府组织不动产所在地镇人民政府（街道办事处）和相关部门负责腾空没收建筑物，以期能够有效破解土地执法面临的执行难、执行效率低等突出问题，这与当前国家和省级审判机关推进此类案件真正意义上的“裁执分离”制度的改革精神也是一致的。同时，也为我市各部门执行没收建筑物工作提供相关依据，推进没收建筑物工作的顺利进行，发挥了土地行政处罚应有的惩罚和震慑作用。

（三）明确对没收建筑物的处置，填补法律空白。

《办法》制定之前，没收建筑物的移交处置缺乏系统的操作依据，没收建筑物在没收以后如何处理属于待定的状态，这一定程度上造成了国有资产的流失，也有悖于物尽其用的原则。因此，《办法》规定了对没收建筑物的处置原则、流程和方式，明确对没收建筑物的处置原则为“以拆为主，应拆尽拆”。《办法》的制定填补了长期以来广州市范围内没收违法建筑物后续处置的政策空白，有利于推动解决自然资源领域巡视整改反映的没收建筑物“空转”问题。

综上，本《办法》的制定有助于进一步完善我市对依法没收的违法用地上建筑物及其他设置的没收、移交、处置机制，对没收建筑物的没收、移交操作程序、接收处置主体、处置方式等一系列问题进行规范，提升我市自然资源行政处罚执行的可操作性，确保案件没收处罚决定执行到位，缓解建设项目用地管理压力，继而有效推进我市自然资源依法行政进程。

（来源：广州市规划和自然资源局执法监督处）