自年初以来，城中村改造工作进入了一个项目加速推进的新阶段。这一过程中，伴随着政府、企业及村集体三方角色与功能的显著调整，经历了从“旧村庄改造”向“城中村改造”的深刻转型。在“旧村庄改造”模式下，村集体系改造主体，企业是合作方，政府是监管方；在“城中村改造”模式下，改造策略发生了根本性变化，由旧村庄合作模式转变为“政府依法征收、公开净地出让”的新模式，政府成为是征收主体、村集体是被征收人、全资国企提供服务。

律房律地在广泛参与多个城中村改造项目的服务实践中，深刻洞察到一个显著现象：不同地方、不同政府部门、不同企业，对“城中村改造”模式下各参与主体的角色定位、所承担职责、改造流程等的理解存在着显著的差异与多样性。各个项目也在摸着石头过河的过程中，通过不停地开会研究、形成会议纪要、签订书面协议等形式明确或者修正阶段性的分工及职责。律房律地认为，城中村改造过程中，有两项协议对于推动改造工作顺利进行及保障各方权益至关重要。

《广州市城中村改造项目改造主体选定工作指引》（穗建前期〔2024〕160号）第四条以及《广州市城中村改造工作流程（试行）》（穗建前期〔2024〕557号）第一条第（一）项等明确规定，改造主体确定后，属地区人民政府与改造主体签署城中村改造实施协议，约定权利和义务、改造完成时限等内容。

律房律地认为，在城中村改造工作中，实施协议是后续工作有序进行的“剧本”。这份协议不仅是各方共同推进改造的基础，更是保障各方权益、减少争议的关键所在。“各方权利及义务”是协议的核心，应当覆盖从前期工作、征地拆迁、土地平整、用地报批及批后实施、安置房及配套设施建设、产权办理、资金监管、信访及投诉等城中村改造全流程，所实现的作用应当是各方依据该协议约定的权责，可以确保改造工作能够按照既定计划稳步推进。

在“依法征收、净地出让”的改造模式下，行政征收属于人民政府的职权，因此征收主体应当是人民政府，而改造主体则更多地扮演了融资平台和服务商的角色，负责根据政府委托承办征拆服务、安置房建设等具体工作。然而，在实际操作中，律房律地发现部分政府部门对于自身及改造主体的功能定位仍存在认识偏差，甚至混淆了“改造主体”与“征收主体”的概念。这种误解不仅可能阻碍改造工作的顺利进行，还可能引发不必要的法律纠纷。

因此，律房律地建议在改造工作启动之初，各方主体应充分沟通、深入讨论，依据《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《广州市城中村改造条例》等相关法律法规，明确各自的权责分工，共同制定一份详尽、周密的改造实施协议。这份“剧本”将成为指导城中村改造工作顺利进行的重要纲领，确保各方能够各司其职、协同共进，共同演绎出一场精彩纷呈的改造大戏。

《广州市城中村改造工作流程（试行）》（穗建前期〔2024〕557号）第一条第（五）项规定，由区人民政府作为征收主体，区人民政府或其指定部门应与属地镇街、改造主体签订征拆工作协议，明确实施主体、职责分工、征拆工作资金筹措、补偿款支付等事项。另根据《广州市城中村改造项目成本管理办法（试行）》（穗建前期〔2024〕556号）第十条第（五）项，征收补偿工作经费按征收补偿安置费、管线迁改费、征收补偿相关费用总和的2%匡算，征收补偿工作经费分成比例由改造主体与街道办事处（镇人民政府）、管线迁改负责部门或单位协议约定。

全资国企作为改造主体参与城中村改造工作，最关注的内容亦是围绕改造资金如何依法依规支付、改造成本如何审定及返还、征拆工作经费以及建设管理费的支付等资金成本问题。

在目前正在推动的城中村改造项目中，关于城中村专项借款的拨付路径已逐步形成共识，一般是由政策性银行拨付到改造主体监管账户，再由改造主体支付给征收单位，征收单位再对外支付；或者直接由政策性银行受托支付给征收单位，再由征收单位对外支付，两种路径均具有可行性。然而，对于征拆工作经费及建设管理费的支付路径，各方仍在积极探索与讨论中。

有鉴于此，律房律地认为，在改造实施协议已清晰界定政府与改造主体职责的基础上，征拆工作相关协议的制定应更加聚焦于具体工作的分工、责任单位的明确，以及结合《广州市城中村改造项目成本管理办法（试行）》的具体要求，细化改造资金的拨付流程、工作经费的分成比例及支付安排等关键条款。通过这些措施，确保改造资金能够依法依规、高效有序地投入到城中村改造的各项工作中，为项目的顺利实施提供坚实的资金保障。

根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第一条，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。上述“改造实施协议”与“征拆工作相关协议”依托政府职能部门的法定职权，围绕依法征收等核心事项展开，其行政协议属性毋庸置疑。

然而，行政协议的订立并非政府部门单方面意志的体现，而是应当遵循公平原则，确保协议各方能够平等协商、共同参与。最高人民法院21年发布的行政协议典型案例（2019）最高法行申414号裁判文书中也有强调“行政机关在行政协议的订立过程中，应秉持公平公正、禁止不当联结等原则，合理利用自身的资源优势，与相对人展开平等协商，达到既实现公共治理，又有效保护和实现相对人合法权益的目的。”

因此，在城中村改造的实践中，无论是“改造实施协议”还是“征拆工作相关协议”，都应当成为政府有关部门与改造主体之间充分沟通、协商一致的产物。双方需基于平等地位，就改造目标、权利义务、资金安排等核心条款进行深入探讨，确保协议内容既符合法律法规要求，又能体现各方合理诉求，避免政府部门单方强势主导，从而构建起坚实稳固的合作基础，共同推动城中村改造工作的顺利进行。